1. Il quadro normativo. – Alla fine del 2021 sono definitivamente delineati gli interventi previsti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) per accedere ai finanziamenti del Recovery Found UE e può effettuarsi un primo consuntivo circa le misure concretamente adottate a proposito della riforma della giustizia, che, come noto, costituisce uno dei capisaldi delle proposte che l’Italia ha sottoposto all’Unione per dare efficienza al proprio sistema economico, giuridico e sociale .
In materia di giustizia si prospettano interventi non settoriali ma di sistema, idonei a dare la spinta innovativa necessaria per una vera e propria resilienza. In particolare, il PNRR prevede tra gli ambiti prioritari di intervento: a) l’ufficio del processo e il potenziamento dell’amministrazione; b) la riforma del processo civile; c) la riforma della giustizia tributaria; d) la riforma del processo penale; e) la riforma dell’Ordinamento giudiziario, lasciando ampio spazio agli ulteriori interventi funzionali a tali obiettivi .
Su questa spinta, pertanto, nella seconda metà del 2021 il legislatore ha preso importanti iniziative per la riforma della giustizia ordinaria con le leggi 27 settembre 2021 n. 134 e 26 novembre 2021 n. 206, recanti delega al Governo per l’elaborazione di disposizioni in grado di dare efficienza rispettivamente al processo penale (legge 134) e al processo civile (legge n. 206) . Entrambe le leggi associano alle deleghe interventi immediati di modifica ai codici di procedura civile e penale.
Nel prendere in considerazione queste innovazioni e valutare il loro impatto sul sistema della giurisdizione civile e penale, deve tuttavia prendersi in considerazione anche il d.l. 9 giugno 2021 n. 80 (convertito dalla legge 6 agosto 2021 n. 153), che, nel dettare misure urgenti per il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni , emana disposizioni non immediatamente dirette alla regolazione del processo, ma strumentali alla riforma della giustizia civile e penale sopra menzionate.
Ed infatti, il PNRR nel ripromettersi la riduzione dei tempi dei giudizi mediante riforme di contesto e innovazioni strutturali, preannunzia il potenziamento delle risorse umane e delle dotazioni strumentali e tecnologiche e, in proposito, prevede la definitiva attuazione dell’ufficio per il processo, la valorizzazione delle risorse umane e l’integrazione del personale giudiziario con nuove competenze, il potenziamento delle infrastrutture digitali.
Le tre leggi appena indicate possono quindi leggersi in un unico contesto, in cui la riforma del processo civile e di quello penale passa attraverso due fasi: l’attuazione immediata di una serie di interventi non dilazionabili (ed è questa la funzione del d.l. 80) e la realizzazione della riforma vera e propria, che vedrà la luce con l’attuazione delle deleghe e che richiede tempi più lunghi e il coordinamento di fonti legislative ed amministrative (ed è questa la funzione delle leggi 134 e 206 e della futura legge di riforma dell’ordinamento giudiziario, allo stato in discussione parlamentare) .
Fin da ora può, tuttavia, osservarsi che, per quanto riguarda la giurisdizione esiste continuità (anche di contenuti) tra il decreto-legge e le deleghe delle leggi 134 e 206, secondo una progressione di interventi che postulano l’approvazione di un vero e proprio pacchetto-giustizia.
2. L’Ufficio per il processo. – Delineato questo quadro, deve rilevarsi che il PNRR nella sua strategia di riforma del settore giustizia assegna grande importanza alla funzione che sarà svolta dall’Ufficio del processo e ne prospetta la revisione sul piano operativo perché acquisisca la funzione di struttura organizzativa presente in tutti gli uffici giudiziari, strumentale per il lavoro dei giudici e di ausilio per il lavoro burocratico delle cancellerie.
Il pieno riconoscimento legislativo è il punto di arrivo di una visione del lavoro del giudice che si è fatta strada fin dai primi anni duemila, basata non solo sull’individualità del magistrato, ma anche sulla organizzazione del suo “ufficio”, mediante il supporto offerta da soggetti inseriti nella struttura organizzativa chiamati a svolgere ruoli non meramente ausiliari, ma di collaborazione con il giudice e di supporto alla sua funzione giudicante. Veniva enucleandosi il concetto di “ufficio del giudice”, che per traslato si sarebbe presto trasformato a livello concettuale (e quindi definitorio) in “ufficio del processo”, in quanto la semplificazione e la funzionalità del lavoro preparatorio (ricerche, redazione di minute, organizzazione dei flussi) superava la persona del magistrato, evitando dispersioni di attività processuale e consentendo al giudice di concentrare l’attenzione sulla decisione finale .
L’attuazione spontanea presso alcuni uffici giudiziari di questo modulo organizzativo dapprima trovò sfogo in alcuni disegni di legge ( ) che non ebbero esito parlamentare e, successivamente, trovò un formale riconoscimento con l’art. 16-octies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito dalla legge 17 dicembre 2012 n. 221 ( ), il quale prevedeva che presso corti d’appello e tribunali fossero costituite “strutture organizzative denominate ufficio per il processo mediante l'impiego del personale di cancelleria e di coloro che svolgono, presso i predetti uffici, il tirocinio formativo … o la formazione professionale dei laureati” e che dello stesso ufficio facessero parte, presso le corti di appello, i giudici ausiliari di cui agli articoli 62 e seguenti del d.l n. 69 del 2013 (c.d. giudici ausiliari di appello) e, presso i tribunali, i giudici onorari di tribunale di cui agli articoli 42-ter ord. giud. (c. 1) ( ).
L’ufficio per il processo (tale più propriamente definito secondo la denominazione adottata dalla legge, UPP) assumeva, dunque, una conformazione complessa, in quanto vedeva confluire competenze e professionalità diverse, di derivazione giudiziaria, professionale ed universitaria, aprendo alla categoria dei giovani giuristi che maturano la loro esperienza nei tirocini post-laurea, così imponendo una cifra non burocratica all’ufficio. L’attività dei tirocinanti aveva del resto un contenuto simbiotico, in quanto il loro contributo da un lato consentiva ai neolaureati di compiere un percorso formativo professionalizzante e, dall’altro costituiva una opportunità per gli uffici ospitanti, in ragione dell’attività collaborativa offerta ( ).
Il d.lgs. 13 luglio 2017 n. 116, recante la riforma organica della magistratura onoraria e altre disposizioni sui giudici di pace, nel configurare la nuova figura del “giudice onorario di pace” (GOP) prevedeva, infine, tra le funzioni assegnate a tale categoria di magistrati onorari, la destinazione nell’ufficio per il processo “presso il tribunale del circondario nel cui territorio ha sede l’ufficio del giudice di pace al quale sono addetti” (art. 9).
Il nuovo assetto prevedeva che i GOP nei primi due anni dal conferimento dell'incarico fossero assegnati all’UPP e che svolgessero i compiti e le attività proprie di quest’ufficio. Successivamente, in costanza di assegnazione all’UPP, escluse le funzioni giurisdizionali presso l'ufficio del giudice di pace gli stessi potevano essere assegnatari della trattazione di procedimenti civili e penali, di competenza del tribunale ordinario (art. 9). La loro destinazione all’UPP avveniva con provvedimento del presidente del tribunale e conseguente procedimento tabellare (artt. 10-13) ( ).
3. Il decreto-legge n. 80 del 2021. L’ufficio per il processo e il reclutamento del personale per la “celere definizione dei procedimenti giudiziari”. – Il decreto-legge n. 80 dedica l’intero Capo secondo alle “misure urgenti per la giustizia ordinaria e amministrativa” e gli articoli da 11 a 17 all’ufficio per il processo ( ).
L’art. 11 si apre con una vera e propria dichiarazione programmatica in quanto indirizza dette misure allo scopo “di supportare le linee di progetto ricomprese nel PNRR e, in particolare, per favorire la piena operatività delle strutture organizzative denominate ufficio per il processo, costituite ai sensi dell'articolo 16-octies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, e assicurare la celere definizione dei procedimenti giudiziari”.
“Favorire la piena operatività” degli uffici per il processo, è questo il vero obiettivo dell’intervento legislativo in commento. Infatti, la funzionalità degli UPP era condizionata fino ad oggi dalla modestia delle risorse impiegate, dato che l’attuazione della nuova struttura era rimessa al Consiglio superiore della magistratura e al Ministro della giustizia, secondo le rispettive competenze, “nell'ambito delle risorse disponibili e senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica” (art. 16-octies, c. 2).
L’art. 11 del d.l. 80 del 2021 pone riparo a questa carenza in quanto prevede il reclutamento, in due scaglioni, nel periodo 2021-2024 di un contingente massimo di 16.500 unità di addetti all'ufficio per il processo, con contratto di lavoro a tempo determinato (della durata massima di due anni e sette mesi per il primo scaglione e di due anni per il secondo), destinandone alla Corte di cassazione un numero non superiore a 400 perché siano impegnati in via prioritaria per il “contenimento della pendenza nel settore civile e del contenzioso tributario”. Analogamente è previsto il reclutamento di un contingente di 326 unità di personale assunto a tempo determinato da destinare all’ufficio per il processo costituito presso i tribunali regionali amministrativi, il Consiglio di Stato e gli uffici della giustizia amministrativa della Regione siciliana (c. 1) ( ).
Assieme al personale previsto dall’art. 11, destinato a svolgere le attività proprie dell’UPP (di cui presto si dirà), il successivo art. 13 prevede il reclutamento nel periodo 2021-2026, con contratto di lavoro a tempo determinato della durata massima di 36 mesi, di un ulteriore contingente di 5.410 unità di personale amministrativo non dirigenziale. Si tratta, nell’ambito di una nuova progettualità dei servizi giudiziari, di personale diverso da quello previsto dal c. 1, rientrante tra quelle “apposite figure professionali con specifiche mansioni e compiti”, previste dal PNRR, ed aventi lo scopo di “assicurare la piena operatività dell'UPR e di supportare le linee di progetto di competenza del Ministero della giustizia”. In questo caso tanto il reclutamento che i profili professionali richiesti sono scansiti dal c. 2 dell’art. 13, secondo un ben individuato progetto di supporto tecnico ( ).
Il reclutamento in entrambi i casi è effettuato mediante una delle modalità previste dall’art. 35 del t.u. 30 marzo 2001 n. 165, e cioè con la richiesta del Ministero della Giustizia alla Commissione RIPAM di avviare le procedure relative, con deroga, quindi, tanto alle disposizioni del successivo art. 36, che regola l’assunzione del personale a tempo determinato o con rapporto di lavoro flessibile delle pubbliche amministrazioni ( ), quanto alle modalità speciali per il reclutamento del personale da parte delle amministrazioni pubbliche per l'attuazione del PNRR previste dagli artt. 1 e seguenti dello stesso d.l. n. 80.
Mentre per il personale dell’art. 13 (5.410 unità) è previsto che il reclutamento avvenga “tramite concorso per titoli e prova scritta”, analoga disposizione non è prevista per il personale di cui all’art. 11, per il quale però è previsto il “possesso del diploma di laurea in giurisprudenza ovvero, per una quota dei posti a concorso da indicarsi nel bando, del diploma di laurea in economia e commercio o in scienze politiche o titoli equipollenti o equiparati”; in questo secondo caso la prova scritta è stata comunque prevista dal decreto ministeriale che ha fissato le modalità di reclutamento del personale ( ).
I compiti riservati al personale di entrambe le categorie sono fissati nell’allegato II al d.l. 80, n. 1 e nn. da 2 a 11, intitolato ai “profili professionali del personale amministrativo a tempo determinato PNRR presso il Ministero della giustizia” di cui agli art. 11, c. 2, e 13, c. 3 ( ). Le declaratorie professionali ivi contenute “in deroga a quanto previsto dagli articoli 2, comma 2, 40 e 45 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165” sono sottratte alle fonti contrattuali di regolamentazione del rapporto. Si tratta di una norma che, al pari della deroga all’art. 36 sopra richiamata, assoggetta questi rapporti di lavoro ad una vera e propria regolamentazione speciale che, sulla spinta dell’esigenza di realizzare importanti risultati in tempi limitati, crea una singolarità all’interno dello stesso sistema di reclutamento e di gestione del rapporto di lavoro pubblico previsto dall’art. 1 del decreto-legge.
Singolarità resa evidente anche dalla facoltà data al Ministero, sentite le OO.SS. maggiormente rappresentative, di stabilire anche in deroga a quanto previsto dalla contrattazione collettiva, particolari forme di organizzazione e di svolgimento della prestazione, mediante lavoro agile e distribuzione flessibile dell'orario di lavoro. Analogamente accade per il trattamento economico degli addetti all'ufficio per il processo di cui all’art. 11, i quali al di fuori della contrattazione (pure prevista dall’art. 45 del d.lgs. 165) sono equiparati ai profili dell’area terza, posizione economica F1, e del trattamento di coloro che sono inquadrati nei profili previsti dall’art. 13, per i quali è prevista l’equiparazione all'area terza posizione economica F1, all’area seconda posizione economica F2 e all'area seconda posizione economica F1, secondo la scansione dei rispettivi profili professionali.
4. Gli interventi di carattere processuale. – Quella concernente l’ufficio per il processo è anche materia trattata dalle già richiamate due leggi delega 26 novembre 2021 n. 206 (efficienza del processo civile) 27 settembre 2021 n. 134 (efficienza del processo penale). Entrambe le leggi, infatti, con identica formula prevedono che la delega abbia ad oggetto “modifiche alla disciplina dell’ufficio per il processo istituito presso i tribunali e le corti d'appello, anche ad integrazione delle disposizioni dell'articolo 16-octies del d.l. 18 ottobre 2012, n. 179, conv., con modificazioni, dalla l. 17 dicembre 2012, n. 221, e delle disposizioni di cui al d.lgs. 13 luglio 2017, n. 116” (art. 1, c. 18-19, della l. 206 e art. 1, c. 26-27, della l. 134), secondo i criteri indicati dalla stessa disposizione.
Le due parallele previsioni legislative debbono essere prese in considerazione innanzitutto perché disciplinano il funzionamento dell’UPP sul piano della sua organizzazione complessiva, sia per il processo civile che per quello penale, mentre il d.l. n. 80 prende in considerazione le sole mansioni del personale addetto non di magistratura. Il confronto dei principi di delega delle due leggi processuali con le disposizioni dell’all. II del d.l. 80 circa i profili del personale a tempo determinato mette in evidenza alcune aporie circa il funzionamento dell’UPP, inevitabili nel confronto di tre diversi testi legislativi concernenti lo stesso argomento, che potranno essere composte in sede di esercizio delle deleghe.
Quest’opera di coordinamento si presenta quantomai necessaria per il futuro del modulo organizzativo, in quanto se la disciplina del decreto-legge è pensata nell’ottica dell’emergenza, quella delle due leggi delega è, invece, mirata a regolare in termini definitivi l’assetto degli UPP, inglobandone la struttura nell’ambito degli uffici e nella fase organizzativa del processo. Ed infatti, mentre il reclutamento del personale reclutato di cui agli artt. 11 e 13 del d.l. 80 avviene con procedura di urgenza (art. 14) e porta all’instaurazione di un rapporto a tempo determinato e neppure è computato “ai fini della consistenza della dotazione organica rispettivamente del Ministero della giustizia e della Giustizia amministrativa” (art. 11, c. 1, e art. 13, c. 4), il reclutamento effettuato ai sensi delle leggi 206 e 134 comporta l’inquadramento “nella III area funzionale, fascia economica F1, con contratto di lavoro a tempo indeterminato” (rispettivamente c. 19 e 27 dell’art. 1 delle due leggi delega) ( ).
Le leggi 206 e 134 vanno però oltre il d.l. 80, quando prevedono l’istituzione dell’UPP anche presso la Corte di cassazione e la relativa Procura generale. L’art. 1 del d.l. 80 sembrava, infatti, avere a cuore l’aggiornamento delle disposizioni del d.l. 18.10.12 n. 179 concernenti gli UPP dei tribunali e delle corti d’appello e prevedeva, incidentalmente quanto genericamente, che 400 del 16.500 nuovi reclutati fossero destinati alla Corte di cassazione “con l'obiettivo prioritario del contenimento della pendenza nel settore civile e del contenzioso tributario”. La legge 206 (delega per la giustizia civile) prevede, invece, che “presso la Corte di cassazione siano istituite una o più strutture organizzative denominate ufficio per il processo presso la Corte di cassazione” (art. 1, c. 18, lett. c) e “l'istituzione, presso la Procura generale della Corte di cassazione, di una o più strutture organizzative denominate ufficio spoglio, analisi e documentazione” (lett. d).
La legge 134 (delega per la giustizia penale) prevede l’istituzione di “una o più strutture organizzative denominate ufficio per il processo penale presso la Corte di cassazione, individuando i requisiti professionali del personale da assegnarvi, facendo riferimento alle figure previste dalla legislazione vigente per le corti d'appello e i tribunali ordinari, in coerenza con la specificità delle funzioni di legittimità della medesima Corte” (art. 1, c. 26, lett. c) e l'istituzione di una o più strutture organizzative denominate ufficio per il processo penale presso la Procura generale della Corte di cassazione (lett. d).
La distinzione tra gli UPP degli uffici di merito e quelli della Corte di cassazione e della Procura generale non è solo nominale, in quanto per questi ultimi è prevista una serie di precisazioni organizzative e di modalità operative modellate per il giudizio di legittimità, sulle quali non è questa la sede per intervenire .
5. L’organizzazione degli uffici per il processo ed il “progetto organizzativo”. – L’art. 12 del d.l. 80 del 2021, genericamente rubricato a “modalità di impiego degli addetti all'ufficio per il processo”, è norma fondamentale per l’attuazione del proposito del PNRR di dare immediata attuazione all’UPP ( ). Esso prevede tre passaggi operativi per l’utilizzo delle risorse temporanee di personale:
1) l’emanazione di uno o più decreti ministeriali mediante i quali “sono individuati i tribunali o le corti di appello alle cui strutture organizzative denominate ufficio per il processo sono assegnati gli addetti, nonché il numero degli addetti destinati ad ogni singolo ufficio” (c. 1);
2) la fissazione delle modalità di impiego degli addetti agli UPP mediante rinvio alle declaratorie dei profili professionali indicati nell'Allegato II, numero 1 (c. 2);
3) la predisposizione entro il 31.12.21 da parte del Capo dell'ufficio giudiziario e del dirigente amministrativo di “un progetto organizzativo che preveda l’utilizzo, … degli addetti selezionati in modo da valorizzare il loro apporto all'attività giudiziaria” (c. 3).
Rimesse alle competenze ministeriali tutte le incombenze in materia di reclutamento e di destinazione agli uffici giudiziari del primo scaglione dei 16.500 addetti , appare qui opportuno affrontare gli aspetti concernenti l’organizzazione dell’UPP, di cui ai punti 2 e 3 che precedono.
Le competenze dei capi degli uffici giudiziari sono delineate dall’art. 12 in termini sommari, richiedendosi l’elaborazione di un “progetto organizzativo” per inserire negli UPP gli addetti selezionati perché diano il loro apporto secondo le modalità di impiego desumibili dai loro profili professionali. Per la Corte di cassazione, inoltre, l’art. 11 richiede al Primo Presidente di elaborare uno “specifico progetto organizzativo … con l'obiettivo prioritario del contenimento della pendenza nel settore civile e del contenzioso tributario” per l’impiego dei 400 addetti ad essa riserv ati.
In attesa dell’attuazione della delega delle leggi 134 e 206 a proposito del loro schema di organizzazione, riferimento legislativo primario è quello contenuto nella fonte iniziale costituita dall’art. 16-octies del d.l. n. 179 del 2012, per il quale “il Consiglio Superiore della Magistratura e il Ministro della giustizia, nell'ambito delle rispettive competenze, danno attuazione alle disposizioni di cui al comma 1 …”. Ed infatti, in ossequio al queste competenze istituzionali, il CSM ed il Ministero hanno adottato provvedimenti attuativi concernenti rispettivamente l’organizzazione della giurisdizione (il CSM) e l’organizzazione della struttura amministrativa, anche allo scopo di integrare alla luce del d.l. 80 del 2021 le linee guida in precedenza emanate per la gestione dell’UPP .
La disposizione del c. 3 dell’art. 12 deve essere coordinata con l’art. 37 del d.l. 6 luglio 2011 n. 98, per il quale i capi degli uffici giudiziari entro il 31 gennaio di ogni anno debbono redigere “un programma per la gestione dei procedimenti civili, amministrativi e tributari pendenti” (tenendo presente che il CSM ha disposto l’utilizzo dello strumento in questione anche nel settore penale) . Ad avviso di chi scrive il progetto organizzativo dell’UPP non dovrà essere considerato un monolite destinato a rimanere in vigore per il (pur breve) periodo previsto per la riconduzione dell’arretrato entro limiti sostenibili, in quanto, al pari del progetto di gestione previsto dall’art. 37 dovrà essere aggiornato con cadenza quantomeno annuale, alla luce delle esigenze specifiche evidenziatesi ed a seguito dei riscontri ottenuti circa la funzionalità degli UPP. Non è, dunque, azzardato auspicare che il progetto UPP possa essere convogliato nel programma di gestione di cui all’art. 37 (o, quantomeno, essere ad esso associato), allo scopo, se non altro, di dare un indirizzo organico alla gestione del settore civile e di quello penale degli uffici giudiziari.
Il CSM con la delibera del 13 ottobre 2021 recante le linee guida sull’UPP ha opportunamente posto in rilievo che il progetto organizzativo dell’art. 12 costituisce un prius della conseguente variazione tabellare, destinata a dare esecuzione al progetto in questione ( ). In altre parole, il progetto è mirato ad individuare le criticità dell’ufficio in punto di gestione dell’arretrato ed a proporre le opportune modalità di impiego della task force ; la variazione tabellare, mediante l’espletamento del relativo iter procedimentale, è necessaria per dare attuazione al progetto, definendo ed inserendo l’UPP nella struttura organizzativa dell’ufficio giudiziario, nonché per individuare e destinare il personale di magistratura destinato a svolgere quelle funzioni. A tale proposito il CSM con altra delibera del 13 ottobre 2021 ha modificato gli artt. 10 e 11 della circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti per il triennio 2020/2022, che regolano rispettivamente la costituzione, la composizione ed i compiti dell’UPP delle corti d’appello e dei tribunali (art. 10) e dei tribunali per i minorenni e dei tribunali di sorveglianza (art. 11) ( ).
Anche il Ministero della Giustizia ha emanato linee guida per quel che riguarda la gestione della struttura amministrativa (e quindi di tutte le risorse, comprese quelle di personale) riferibili agli UPP. È proposto un modello di progetto organizzativo flessibile, basato su alcuni punti fermi, quali la diretta competenza del capo dell’ufficio per l’assegnazione delle risorse ai vari servizi dell’UPP e le modalità di lavoro degli addetti agli UPP, ribadendosi che è prioritaria la destinazione ai servizi funzionali al raggiungimento degli obiettivi quantitativi del Piano, quali la riduzione dell’arretrato e la riduzione a tempi prevedibili (disposition time) per i processi civili e penali.
La circolare del Capo DOG del 3 novembre 2021 precisa che l’assegnazione all’interno dell’UPP del personale (non di magistratura) addetto non sarà formulata dal Ministero, in quanto “deve essere operata dagli uffici”, il che appare conseguenziale all’impostazione dell’intervento emergenziale, che è destinato al superamento delle criticità specifiche di ogni singolo ufficio giudiziario. Deve, tuttavia, rilevarsi che tale destinazione deve in ogni caso essere compatibile con l’organizzazione del lavoro del personale amministrativo (si pensi alle modalità di accesso agli uffici, alla distribuzione dei locali, al coordinamento degli orari di lavoro e delle modalità di lavoro alternative, ad es. il lavoro agile delle varie categorie di personale). Per tale motivo l’art. 12 del d.l. 80 del 2021 prevede che il progetto del capo dell’ufficio debba essere formulato “di concerto con il dirigente amministrativo” dell’ufficio stesso (c. 3) .
Per quanto riguarda la Corte di cassazione, come già rilevato, l’art. 11 del d.l. 80 prevede che il Primo Presidente presenti uno “specifico progetto organizzativo … con l'obiettivo prioritario del contenimento della pendenza nel settore civile e del contenzioso tributario” per l’impiego dei 400 addetti ad essa riservati. In attesa che trovino attuazione le deleghe delle leggi 134 e 206 che, come già detto, prevedono ulteriori disposizioni circa l’organizzazione degli UPP della Corte stessa e della Procura generale, deve ritenersi che le disposizioni previste per gli UPP delle corti di appello e dei tribunali, nei limiti della compatibilità, siano applicabili anche alla Corte ( ). Il progetto del Primo Presidente dovrà dedicare attenzione “prioritaria” al contenzioso civile ed a quello tributario, che nella Corte ha tempi di definizione più lunghi che non i procedimenti penali.
6. La (preventivata) stabilizzazione organica degli addetti agli UPP. L’accesso alla magistratura onoraria. – Lo sforzo organizzativo ed il largo impiego di risorse finanziarie che caratterizzano gli interventi in materia di giustizia del d.l. n. 80 del 2021 si prestano ad alcune considerazioni di merito circa gli sviluppi di questa iniziativa, impegnativa quanto densa di aspettative, intrapresa dal legislatore.
La riforma dell’UPP, come già posto in luce, ha già trovato continuità a livello legislativo, in quanto le leggi di riforma del processo civile e di quello penale hanno assegnato all’ufficio del processo una ben definita funzione nell’ambito dell’organizzazione strutturale della giurisdizione e hanno previsto un apposito reclutamento di personale a tempo indeterminato (e quindi destinato ad entrare definitivamente nei ruoli del Ministero della Giustizia).
L’intervento del d.l. n. 80 del 2021 prevede il reclutamento mediante procedura straordinaria (art. 14) di ben 21.910 unità di personale a tempo determinato (16.500 ex art. 11 + 5.410 ex art. 13, cui si aggiungono le altre 402 destinate alla giustizia amministrativa) da destinare all’ufficio del processo, la loro formazione (art. 16) e la gestione del loro rapporto di lavoro con la formazione di nuove strutture amministrative (artt. 12, 15, 17). La natura giuridica del rapporto di impiego (tempo determinato) e la finalizzazione del reclutamento alla esclusiva realizzazione degli obiettivi del PNRR (“il personale addetto all'ufficio per il processo presta attività lavorativa esclusivamente per la riduzione dell'arretrato”, art. 17, c. 3) sembrerebbero preludere, una volta (sperabilmente) superata l’emergenza, allo smantellamento della struttura dell’UPP, con perdita di tutta l’esperienza maturata dal personale sul campo ed acquisita con la formazione.
Il PNRR non tralascia queste considerazioni. “Nel lungo periodo,” si legge nel documento, “al fine di non disperdere lo sforzo e i risultati conseguiti con lo straordinario reclutamento temporaneo di personale, laddove sia possibile, si intende verificare le condizioni per rendere operativa in via permanente la struttura organizzativa così costituita per mantenere inalterata la sua composizione e funzione. Alle risorse reclutate con contratto a tempo determinato nell’ambito del Recovery verranno poi riconosciuti titoli preferenziali e riserva di quota nei concorsi che verranno effettuati dal Ministero e da altre pubbliche amministrazioni. A tal fine si prevede che sia possibile il rilascio di un’attestazione di lodevole servizio al termine del rapporto di lavoro a tempo determinato, qualora la prestazione lavorativa sia stata svolta per l’intero periodo del contratto sempre presso la sede di prima assegnazione e che tale attestazione costituisca: titolo di preferenza a parità di merito nei concorsi indetti dal Ministero della giustizia o da altre amministrazioni dello Stato; titolo per l'accesso al concorso per magistrato ordinario” ( ).
Questa impostazione trova attuazione all’art. 11, c. 4, del d.l. 80 del 2021, ove si prevede che il servizio prestato dagli addetti all’UPP “con merito e debitamente attestato” al termine del rapporto di lavoro a tempo determinato costituisca: a) requisito per l’ammissione al concorso per magistrato ordinario, al pari dei requisiti previsti dall’art. 2 del d.lgs. 5 aprile 2006, n. 160, b) equivalga ad un anno di tirocinio per l'accesso alle professioni di avvocato e di notaio, c) c) equivalga ad un anno di frequenza dei corsi della scuola di specializzazione per le professioni legali, d) costituisca titolo di preferenza per l'accesso alla magistratura onoraria ai sensi dell'art. 4, c. 3, del d.lgs. 13 luglio 2017 n. 116.
Va richiamata l’attenzione su quest’ultimo punto, che non trova esplicito riscontro nei suddetti propositi del PNRR. L’art. 4, c. 3, del d.lgs. n. 116 del 2017 regola i titoli di preferenza per l’inserimento in graduatoria degli aspiranti al conferimento dell’incarico onorario, precisandone l’ordine di priorità. La disposizione dell’art. 11, c. 4, del d.l. 80 non precisa, però, dove il titolo di preferenza vada a collocarsi in detto ordine. La Commissione ministeriale sulla magistratura onoraria lo colloca al secondo posto, subito dopo l’esercizio pregresso delle funzioni giudiziarie, escluse le funzioni onorarie, ritenendo che, nella sostanza l’art. 11, c. 4, abbia riscritto l’art. 4, c. 3 ( ). Sul punto sarebbe, tuttavia, preferibile un intervento interpretativo del legislatore.
7. Alcune considerazioni per concludere. – In conclusione, è opportuno formulare alcune considerazioni da valere per gli ulteriori sviluppi in materia di ufficio per il processo.
Innanzitutto, deve tenersi conto che il potenziamento dell’ufficio per il processo è solo il primo (e più urgente) intervento sulla giustizia civile e penale, in quanto il PNRR prevede un complesso di interventi sulle leggi processuali (di cui si è già detto), l’adeguamento delle competenze del personale di magistratura e del personale addetto agli uffici in materia informatica, la riforma della Scuola superiore della magistratura (prevista dall’art. 17-bis del decreto n. 80 ora in commento), ecc. L’obiettivo principale dell’accelerazione del corso della giustizia potrà ritenersi avviato solo quando questi interventi ulteriori troveranno attuazione e saranno coordinati tra di loro.
Con riferimento specifico all’UPP dovranno, poi, essere smentiti i timori di “deresponsabilizzazione” del giudice nell’attività decisionale. L’esecuzione dei compiti descritti nelle tabelle allegate al testo legislativo impone agli addetti UPP una rigorosa condotta professionale ed etica ed una conseguenziale presa di consapevolezza dei magistrati addetti al coordinamento. La vicinanza dell’UPP all’attività decisoria vera e propria impone, anzi, la nascita di una consistente relazione fiduciaria tra giudice ed assistente, in parte già vissuta nelle esperienze dei tirocini, ma ora qualificata dalla finalizzazione del provvedimento giudiziario destinato a regolare l’esito della controversia .
Deve considerarsi, infine, che l’ufficio per il processo entra nella sua fase attuativa quando una categoria dei suoi operatori vive un travagliato momento di transizione. La magistratura onoraria, infatti, dopo la riforma del 2017 non ha ancora raggiunto effettiva stabilità operativa, in quanto la nuova figura del giudice onorario di pace tarda a decollare per il difficile passaggio dalle originarie figure di giudice onorario a quella (unica) odierna.
Il complesso regime transitorio previsto dagli artt. 30 e 32 del d.lgs. 116 del 2017 prevedeva che i magistrati onorari in servizio confluissero nel nuovo ufficio del giudice onorario di pace dal quinto anno dall’entrata in vigore dello stesso d.lgs. e che, tuttavia, potessero essere subito assegnati all’UPP, salvo prevedere per i soli giudice di pace la destinazione a domanda. La legge di bilancio 30 dicembre 2021 n. 234 ha, tuttavia, diversamente regolato il mantenimento in servizio dei “vecchi” magistrati onorari (art, 1, c. 629) ( ), rendendo così incerta la riserva dei magistrati potenzialmente interessati all’UPP, dato che le nuove disposizioni prevedono un complesso sistema di opzioni e di verifiche di idoneità per la permanenza. È opportuno, quindi, che i progetti organizzativi tengano conto delle nuove situazioni al fine di un efficiente impiego di tale categoria di magistrati, che, ove opportunamente indirizzata, potrebbe dare un concreto e valido ausilio al funzionamento degli uffici del processo .
