testo integrale con note e bibliografia
1. Il quadro generale.
Nonostante il reddito di cittadinanza sia stato espunto dall’ordinamento italiano e sostituito dall’assegno di inclusione dal 1° gennaio 2024 (si v. art.1.318, l. n. 192/2022 e art. 1 d.l. 4.5.2023, n. 48, conv.to con modif.ni dalla l. 3.7.2023), sia la Corte costituzionale, sia la Corte di giustizia sono state chiamate a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina di tale istituto in specie con riguardo al requisito della residenza da parte del beneficiario in Italia per almeno dieci anni (si trattava dell’art. 2.1, lett. a), n. 2), d.l. 28.1.2019, n. 4, conv.to con modif.ni dalla l. 28.3.2019, n. 26).
Questa saga giudiziaria al momento si è conclusa con due recenti decisioni l’una della Corte costituzionale, l’altra della Corte di giustizia; rispettivamente la sentenza del 20.3.2025, n. 31 (in https://www.cortecostituzionale.it/stampa-pdf-pronuncia/2025/31) e la sentenza del 7.5.2026, resa nella causa C-747/22 (in https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/affair?affair_a=C%252D747%252F22&lang=IT).
Nella sentenza del 2025 la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dello spezzone normativo in tema di reddito di cittadinanza che prevedeva che il beneficiario del reddito di cittadinanza dovesse essere residente in Italia per almeno dieci anni, anziché prevedere un periodo massimo non superiore a cinque anni .
Nel caso di specie, come si legge nel testo della decisione del Giudice delle Leggi, si trattava di dieci cittadini romeni privi della residenza in Italia per almeno dieci anni.
Nella sentenza del 2026 della Corte di giustizia, oggetto di queste brevi e incomplete considerazioni, i Giudici del Lussemburgo, sulla scia della loro precedente sentenza resa sempre con riferimento al reddito di cittadinanza e sempre in Grande sezione, hanno ritenuto contrario alla tutela apprestata dall’ordinamento eurounitario nei confronti di coloro che godono di uno status di protezione sussidiaria la disciplina italiana che condizionava l’accesso al reddito di cittadinanza a una residenza decennale.
Appare proficuo prima di attenzionare la sentenza della Corte di giustizia prendere l’abbrivio dalla decisione della Corte costituzionale che a sua volta espressamente si raccorda alla precedente sentenza della Corte di giustizia del luglio 2024 .
La Corte costituzionale, per grandi linee:
- conferma e ribadisce il proprio orientamento sulla peculiarità strutturale e funzionale del reddito di cittadinanza, dove la componente di integrazione al reddito è strettamente condizionata al conseguimento di obiettivi di inserimento nel mondo del lavoro e comunque di inclusione sociale (si v. il prg. 7.1 e ivi il richiamo alle sentenze n. 1/2025, n. 54/2024 nn. 19 e 34 del 2022, nn. 7 e 126 del 2021; all’ordinanza n. 29/2024; il prg. 7.2);
- afferma che tale modello ricostruttivo non si pone in rotta di collisione con la sentenza della Corte di giustizia del 29.7.2024 perché questa non ha verificato l’esattezza dell’interpretazione proposta dal giudice del rinvio in ordine alla natura del reddito di cittadinanza, ma ha correttamente rimesso tale verifica al sistema giurisdizionale e costituzionale che è deputato a garantire l’uniforme applicazione del diritto interno (si v. il prg. 7.3 della sentenza) ;
- ritiene, in considerazione della circostanza che non si è davanti a una prestazione meramente assistenziale, non implausibile che il legislatore richieda per fruire della prestazione un requisito di radicamento territoriale e conclude affermando che un requisito di residenza pregressa, non appare, di per sé, determinare una violazione del divieto di discriminazione indiretta e delle relative disposizioni del diritto dell’Unione (si v. prg. 8.1);
- richiama a sostegno di quest’ultima affermazione la Raccomandazione del Consiglio del 30.1.2023 relativa a un adeguato reddito minimo che garantisce l’inclusione attiva (in G.U.C.E., 3.2.2023, C 41/1), che consente agli Stati membri, per l’accesso a prestazioni aventi struttura e funzioni analoghe a quelle del reddito di cittadinanza, il ricorso al criterio selettivo basato sulla residenza protratta nel tempo, anche in considerazione dell’esigenza di salvaguardare la sostenibilità delle finanze pubbliche, purché la durata del soggiorno legale sia proporzionata ;
- conclude, alla luce del sunteggiato reticolato motivazionale, che il periodo di residenza decennale costituisce una barriera temporale all’accesso al reddito di cittadinanza che trascende del tutto la ragionevole correlazione con le finalità di quest’ultimo, ritenendo che si tratti di una barriera temporale artificialmente finalizzata al solo tentativo di limitare l’accesso alla prestazione, favorendo i cittadini italiani già residenti, a scapito sia di quelli di altri Stati membri dell’Unione, sia di quelli di Paesi terzi (si v. prg. 8.2.);
- una volta acclarata l’irragionevolezza di un periodo di residenza decennale prima di potere fruire del reddito di cittadinanza, ritiene che sia invece congruo il periodo di residenza quinquennale introdotto dal legislatore in sede di disciplina dell’assegno di inclusione (si v. art. 2.2, lett. a) n. 2) d.l. n. 48/2023, conv.to con modif.ni dalla l. n. 85/2023), in considerazione fra l’altro del fatto che: a) questo periodo di permanenza era stato giudicato non irragionevole, ai sensi dell’art. 3 Cost., con la precedente sentenza n. 19/2022, in quanto dimostra la “relativa stabilità della presenza sul territorio”, b) questo lasso temporale sia da un verso quello previsto dall’art. 16, prg. 1, direttiva 2004/38/CE e da altro verso sia quello indicato dalla Corte di giustizia nella sentenza del 29.7.2024, in riferimento a cittadini di Paesi terzi, come periodo che “testimonia il radicamento del richiedente nel paese in questione” .
Constatato che il termine decennale di residenza, ai fini del riconoscimento del diritto al reddito di cittadinanza, è stato ritenuto non conforme sia all’ordinamento nazionale, sia all’ordinamento eurounitario, appariva gioco facile preconizzare che la Corte di Giustizia avrebbe confermato l’approdo interpretativo al quale era giunta con riferimento alla direttiva 2003/109/CE, ritenendo contrario alla direttiva 2011/95/UE, laddove a richiedere il reddito di cittadinanza era un cittadino di paese terzo o apolide che godeva dello status di protezione sussidiaria e a tale titolo aveva ottenuto in Italia il permesso di soggiorno , il requisito decennale di residenza, per ottenere il reddito di cittadinanza.
Siffatto esito poteva essere scongiurato, predicando che nell’ambito di efficacia della direttiva ult. cit. non rientrava il reddito di cittadinanza o predicando in via logicamente gradata che, pur essendo compreso nell’ambito di efficacia di questa direttiva e costituendo una discriminazione indiretta, la regola della residenza decennale era obiettivamente giustificata.
2. Il ragionamento fatto dalla Corte di giustizia.
I giudici del Lussemburgo nella sentenza in commento hanno sostanzialmente aderito alla ricostruzione della trama legislativa fatta dall’Avvocato generale nelle conclusioni del 30.10.2025.
Appare altresì oltremodo rilevante la circostanza che la Corte di giustizia aderisce alla lettura che del reddito di cittadinanza fa la Corte costituzionale quale istituto a natura mista. Anch’essa, per ricondurre nell’ambito di applicazione degli artt. 26 e 29 della direttiva 2011/95 il reddito di cittadinanza , constata che questo istituto è una prestazione di natura composita, in quanto è, da un lato una misura che include attività e servizi di cui all’art. 26 della direttiva ult. cit. e dall’altro una prestazione di assistenza sociale, ai sensi del successivo art. 29 della medesima direttiva. A tale affermazione aggiungendo che proprio la natura composita e la struttura complessa del reddito di cittadinanza non possono avere quale effetto giuridico quello di sottrarlo all’ambito di applicazione degli artt. 26 e 29 della direttiva .
La Corte affermato che il reddito di cittadinanza rientra nell’ambito di efficacia degli artt. 26 e 29 della direttiva 2011/95/UE, procede nella sua argomentazione, affermando, anche per questo versante andando di contrario avviso rispetto a quanto prospettato dal governo italiano, che il reddito di cittadinanza si annovera fra le prestazioni essenziali delle quali si fa menzione nel 2° prg. dell’art. 29, giustificando tale assunto sul fatto che:
a) costituendo il secondo prg. una deroga del primo, non possa che essere interpretato restrittivamente;
b) il sintagma prestazioni essenziali, alla luce del secondo periodo del Considerando n. 45) che annovera in questa categoria fra l’altro “almeno un sostegno di reddito minimo”, non può che condurre a sussumere in questa categoria il reddito di cittadinanza su cui si controverte, in considerazione altresì della constatazione che dalla lettura del preambolo del d.l. n. 4/2019, istitutivo del reddito di cittadinanza, l’obiettivo della misura era quello di garantire un livello minimo di assistenza.
Si osservi che l’Avvocato generale nelle proprie conclusioni ha sì sussunto il reddito di cittadinanza nella categoria “prestazioni assistenziali”, ma ha aggiunto che qualora dovessero esistere altre misure nazionali che attribuiscono ai beneficiari della protezione sussidiaria prestazioni essenziali a un livello che assicuri il rispetto della dignità umana, richiamando fra l’altro l’art. 34, prg. 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, le autorità italiane potrebbero legittimamente escludere tali persone dal beneficio economico del reddito di cittadinanza .
A tali, per chi scrive, dirimenti, strutturate ed esaustive considerazioni, la Corte aggiunge che dagli atti di causa non si evinceva la volontà dello Stato italiano di utilizzare la deroga del secondo paragrafo dell’art. 29 che avrebbe consentito di limitare l’assistenza sociale ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria alle prestazioni assistenziali e nel caso di specie, come evincibile dallo storico di lite, il ricorrente davanti al Tribunale di Bergamo rientrava in questa categoria.
Una volta affermato che il reddito di cittadinanza rientra nella disciplina della direttiva 2011/95, ne discende, come si evince dalla lettura dello successivo spezzone motivazionale e il richiamo fatto alla sentenza del 29.7.2024, l’affermazione che la regola della residenza decennale fissata dal legislatore italiano per accedere alla fruizione del reddito di cittadinanza costituisce una discriminazione indiretta, restando irrilevante la circostanza che essa abbia l’effetto di favorire tutti i cittadini nazionali o di sfavorire soltanto i cittadini di paesi terzi.
L’ultima parte della motivazione è dedicata a rigettare l’assunto dello Stato italiano che tale discriminazione indiretta era obiettivamente giustificata.
La Corte di giustizia ricorda innanzitutto che per essere giustificata, la constatata discriminazione indiretta deve essere idonea a garantire il conseguimento di un obiettivo legittimo e non eccedere quanto necessario per raggiungere tale obiettivo, richiamando anche per questo versante il proprio precedente del luglio 2024.
Individuati i parametri di riferimento, la Corte esclude che in essi possa rientrare e giustificare il comportamento dello Stato membro l’invocato investimento di ingenti risorse economiche, osservando che per l’istituzione chiamata a fornire tale prestazione, vi sarebbe comunque un onere economico indipendentemente dalla circostanza che il richiedente sia un cittadino dello Stato membro interessato o un beneficiario di protezione internazionali e aderendo a tale ricostruzione si introdurrebbe una deroga agli artt. 26 e 29 della direttiva non prevista dal legislatore e su questa scia si pone l’ulteriore passaggio argomentativo che si rinviene al prg. 59 .
Pare sommessamente che tale profilo argomentativo sia debole, infatti se si accetta che l’accertata discriminazione indiretta delle regole dettate dagli artt. 26 e 29 possa essere legittima se oggettivamente giustificata, è evidente che si assiste a una parziale disapplicazione delle disposizioni violate e pertanto non può logicamente, prima che giuridicamente, affermare che la circostanza individuata dallo Stato italiano, nell’investimento di ingenti risorse economiche, quale giustificazione obiettiva costituisca una violazione dei menzionati articoli.
La violazione delle disposizioni degli artt. 26 e 29 sorge allorché si constata a monte la discriminazione indiretta e non a valle allorché si verificano le circostanze di fatto che potrebbero giustificare la violazione della regola se rientrano nella categoria “giustificazione obiettiva”.
Se tale osservazione coglie nel segno è evidente che la Corte di giustizia, così operando, ha con scelta valoriale e non giuridica voluto evitare che il singolo Stato membro, in materia di assistenza sociale, faccia rientrare nella categoria “giustificazione obiettiva” il costo economico della prestazione e dell’apprestamento della struttura amministrativa per vagliare le domande di accesso al beneficio presentate da soggetti provenienti da Stati non membri dell’Unione.
Orbene i due costi risentono, contrariamente a quanto lascia trasparire la motivazione della sentenza, del numero di domande ovverosia più sono le domande più, proporzionalmente, sono le prestazioni erogate e l’aumento delle domande comporta superato un certo numero la riorganizzazione dell’amministrazione, con destinazione di ulteriori risorse umane e di mezzi, preposta a tale attività.
Il nocciolo duro e non esplicitato della questione appare essere costituito dalla sussunzione o meno nella categoria dell’obiettivamente giustificato dei costi aggiuntivi che ciascuno Stato membro è chiamato a sopportare ogni qual volta si estenda l’ambito soggettivo di applicazione di un beneficio economico o di un servizio che costituisce prestazione assistenziale nei confronti di soggetti che non sono cittadini comunitari e dalla riduzione o espansione di quel che è definibile prestazione essenziale, che garantisce un’esistenza dignitosa a coloro che non dispongano di risorse sufficienti, pur non essendo cittadini comunitari. Appare evidente che la risposta a tali interrogativi è innanzitutto politica e sociale, non potendosi delegare tale scelta sistemica agli attori del sistema giustizia.
