testo integrale con note e bibliografia
1. Premessa - L’anno appena trascorso è stato di fondamentale importanza nella giovane vita dell’Agenzia .
L’ultimo rapporto sui risultati dell'attività di vigilanza, reso pubblico il 31 marzo scorso , restituisce, infatti, una istantanea della vitalità degli “anticorpi” dell’ordinamento lavoristico italiano e consente altresì di svolgere delle considerazioni di più ampio respiro sull’attuale assetto delle relazioni industriali del Paese.
Definitivamente alle spalle la congiuntura negativa che la pandemia ha importato anche sui numeri dell’attività ispettiva, per la prima volta nel 2024 è stato possibile osservare a pieno l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa dell’INL successivamente al suo mutato assetto organizzativo, “figlio” del complessivo restyling avutosi per effetto dell’adozione dei D.D. n. 49 del 27 luglio 2023 e n. 22 del 29.02.2024 (con i quali è sostanzialmente variata la struttura centrale, l’articolazione territoriale e quella organizzativa delle Sedi).
In particolare, i dati che di seguito saranno descritti consentono anche di approfondire l’incidenza sull’attività ispettiva della duplicazione dei Processi organizzativi di vigilanza interni a IAM e ITL, assetto scelto dall’Ente per rispondere al meglio allo storico rafforzamento delle competenze dell’Ispettorato in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, avutosi con l’entrata in vigore del D.L. 21 ottobre 2021, n.146, convertito dalla L. n. 215/2021 .
In questo scenario è importante tenere in considerazione che il corpo ispettivo italiano, al 31 dicembre 2024, è tra i più nutriti d’Europa con un numero di unità che complessivamente ammonta a 4.585, così ripartite: 3.160 ispettori civili dell’INL, dei quali 831 tecnici; 761 ispettori dell’INPS; 182 ispettori dell’INAIL; 482 militari del Comando Carabinieri per la tutela del lavoro che opera all’interno dell’Agenzia.
Al netto del fisiologico esodo, le Risorse umane destinate alla vigilanza sono destinate ad aumentare per effetto dell’autorizzazione all’assunzione di complessivi 514 ispettori (non equamente distribuiti tra INPS e INAIL) e con l’entrata in servizio – che avverrà entro il termine dell’anno in corso – di ulteriori 1.000 ispettori tecnici INL (rectius: famiglia professionale “ispettore di vigilanza tecnica salute e sicurezza”).
2. I numeri delle ispezioni e i risultati di INL, INPS e INAIL – Controlli avviati in forte in crescita, dal momento che l’Ispettorato nazionale (e i militari dell’Arma), l’INPS e l’INAIL hanno complessivamente effettuato 158.069 accessi in ambito di vigilanza del lavoro, previdenziale ed assicurativo, conseguendo un +42% rispetto a quelli effettuati nel 2023 (ove ci si era attestati a quota 111.281).
Nel raffronto con quest’ultimo anno, in particolare, dei tre Istituti in questione, l’INL ha trainato il dato aggregato segnando il +59% (si è passati dalle 81.436 ispezioni ad un totale di 129.188), seguito dall’INPS (+5%) e con un rallentamento dell’attività ispettiva INAIL (-12% rispetto al 2023).
Fa riflettere non poco, inoltre, il preoccupante tasso di irregolarità delle aziende attenzionate, giunto al 74% (+2% sul tasso del 2023) con 80.245 ispezioni definite irregolari sulle 108.267 definite nel corso dell’anno: eccezion fatta per la vigilanza previdenziale INPS, ove si è assistito ad un decremento di 2 punti percentuali dell’irregolarità riscontrata.
A valle di tale attività di vigilanza, complessivamente i tre Istituti hanno recuperato contributi e premi evasi per un totale di €.1.220.159.317, portando all’emersione di 23.401 lavoratori totalmente “in nero”.
Tuttavia, si rappresenta che – come d’altronde ribadisce lo stesso Ispettorato – l’elevato tasso di irregolarità è un dato da relativizzare, per certi versi “positivo”, atteso che esso è sicuro indice del grado di performance dei preliminari sforzi di intelligence ispettiva, ovvero la capacità di pianificare gli obiettivi (rectius: le aziende) da sottoporre a vigilanza così da intercettare, quasi “a colpo sicuro”, l’irregolarità.
Inoltre, anche al fine di evitare sprechi di tempo e di risorse (senza contare il disagio operativo delle imprese iperattenzionate) legati al pericolo di sovrapposizioni tra gli Enti in relazione ai medesimi obiettivi, l’intelligence ispettiva si sviluppa unitamente al coordinamento della vigilanza. E’ con questa filosofia che attualmente operano i seguenti soggetti: INL ed ASL, in seno al Comitato Regionale di Coordinamento (ex art. 7, D.lgs. 81/2008) e l’Ufficio Operativo, nonché i relativi Organismi provinciali competenti nella materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro; il Tavolo Operativo Interregionale del Sommerso, sede di coordinamento multiagenzia che vede la partecipazione di Ministero del Lavoro, INL, INPS, INAIL, Ministero dell’Interno, Carabinieri, Guardia di Finanza, Agenzia delle Entrate; la Commissione Regionale di Programmazione dell’attività ispettiva (ex art. 4 del Protocollo d’Intesa INL-INPS-INAIL, del 12.03.2021), per quanto concerne l’attività di vigilanza INPS - INAIL e alla conduzione di ispezioni congiunte con gli ITL.
In conclusione, a proposito del tasso di irregolarità, occorre altresì tenere in debita considerazione che esso è più alto in relazione alla vigilanza tecnica e a quella svolta in materia di autotrasporto, attestandosi parimenti all’84,4%. Si tratta evidentemente di una percentuale così elevata da suggerire di mantenere la guardia alta nei due macrosettori di riferimento per l’Agenzia.
3. La morfologia delle ispezioni INL – Si è accennato alle 129.188 ispezioni totali svolte dal personale INL unitamente ai militari dell’Arma. Di queste, 82.203 hanno riguardato il rispetto delle regole in materia di lavoro e legislazione sociale (la cd. “vigilanza ordinaria”) mentre 46.985 sono quelle in materia di salute e sicurezza (ovvero la cd. “vigilanza tecnica”, di cui si è accennato nell’incipit).
Quest’ultimo dato è probabilmente tra i più significativi della storia dell’Agenzia, considerato che dalle 46.985 ispezioni, che segnano un +126% rispetto al 2023 (anno in cui il controllo del rispetto della normativa in materia di salute e sicurezza sul lavoro si era estrinsecato in 20.755 accessi totali), sono emerse 83.330 violazioni prevenzionistiche (il +127% rispetto al 2023, allorquando le violazioni accertate furono appena 36.680)
Tra l’altro, inserendosi nel solco del più ampio dibattito in essere sull’efficienza della frammentazione per competenza della vigilanza nell’attuale dicotomia “ordinaria” – “tecnica”, i numeri degli accessi ispettivi potrebbero anche offrire un valido argomento ai teorici dello status quo organizzativo.
Comunque sia, procedendo con ordine, al di là della normativa presa in riferimento negli accessi, anzitutto si rappresenta che il settore produttivo più attenzionato nel 2024 dall’INL è stato quello del terziario (66.221 le ispezioni, segue l’edilizia con 41.106, poi l’industria con 12.985 e, infine, il settore agricolo con 8.847) con 72.221 lavoratori tutelati su un totale annuale di 120.442 prestatori di lavoro (il 15% in più dell’anno 2023).
Tra i fenomeni indagati nel 2024 è particolarmente significativo l'enorme aumento dei casi di riqualificazione dei rapporti di lavoro (+190% rispetto al precedente anno), comprensibilmente concentrati nel settore del terziario.
Numeri destinati a crescere con l’inarrestabile espansione dell’area della parasubordinazione indotta dall’organizzazione algoritmica del lavoro e dall’intelligenza artificiale: quella <<terra di mezzo>> icasticamente descritta dalla Suprema Corte nella nota sentenza n. 1663/2020, a ben vedere, è infatti affollata di lavoratori – formalmente autonomi – contraddistinti dall’esercizio di mansioni “elementari e ripetitive”, a cui è riposta unicamente la scelta del “se” e “quando” lavorare, da esercitarsi semplicemente effettuando il login in piattaforme digitali .
A tal proposito, nel 2022 la Commissione parlamentare di inchiesta sulle condizioni di lavoro in Italia chiariva che <<L’ingresso massiccio dell’utilizzo delle tecnologie digitali ha incoraggiato l’espansione delle imprese, soprattutto nel settore logistico dove è attualmente presente un processo di estrazione del profitto dal lavoro che catalizza la precarietà dell’occupazione attraverso lo sviluppo del fenomeno dell’intermediazione illegale della forza lavoro e del meccanismo delle finte cooperative. Un fenomeno sfruttato soprattutto dalle multinazionali al quale occorre prestare particolare attenzione vista la sua rapida estensione anche ad altri settori quali quello manufatturiero e dei servizi>> .
Di talché, anche in ragione dell’aumento delle riqualificazioni operate, sarebbe importante continuare a supportare l’operato degli ispettori con sessioni formative – anche in house - utili alla comprensione dei presupposti giuridico fattuali avvalorati dalla giurisprudenza per la corretta sussunzione tipologica di eterogenee professionalità.
Da ultimo, si segnala il deciso aumento dei casi accertati di interposizione fittizia di manodopera (n. 13.458, ovvero il + 17,6% rispetto al 2023), maggiormente diffusi nei seguenti settori: trasporto e magazzinaggio (3.554 casi), costruzioni (2.325 casi), servizi di supporto alle imprese (1.981 casi), sanità e assistenza sociale (1.443 casi).
Tra questi indubbiamente i più “preoccupanti” sono quelli che si rinvengono nel settore agricolo (444 i casi dell’ultimo anno, +169% rispetto al 2023), attesa la presenza delle cd. “imprese agricole senza terra” e, più in generale, di società cooperative utili unicamente a fungere da “serbatoi” di manodopera, magari finendo perfino ad omettere il versamento dell'Iva e degli oneri di natura previdenziale e assistenziale.
Il tutto senza considerare che, come brevemente verrà chiarito nel paragrafo che segue, l’interposizione irregolare presente nel settore del terziario (9.265 i fenomeni interpositori non genuini accertati nel 2024, ovvero il +5,6%) finisce per legarsi a doppio filo con la commissione dei reati di intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro, ex art. 603 bis c.p.
4. Lavoro nero, sfruttamento e caporalato – Dei 23.401 lavoratori “in nero” accertati dai tre Istituti nel corso dell’anno, ben 19.008 sono quelli rinvenuti dagli ispettori INL (ovvero l’81% del totale), equamente distribuiti nei territori di competenza delle tre Direzioni Interregionali del Lavoro (costituite nel luglio 2023, razionalizzando e potenziando il ruolo di coordinamento svolto dai vecchi IIL):
-DIL del Nord (Valle d’Aosta, Piemonte, Liguria, Lombardia, Emilia-Romagna, Veneto, Friuli-Venezia-Giulia), 5885 lavoratori a nero sui 43.865 controllati, ovvero il 13%;
-DIL del Centro (Toscana, Marche, Umbria, Lazio, Abruzzo, Molise), 4490 casi su 33.687 lavoratori controllati, ovvero il 13%;
-DIL del Sud (Campania, Puglia, Basilicata, Calabria, Sardegna), con 8.660 casi di lavoro nero sul totale di 42.890 lavoratori tutelati, ovvero il 20%.
Tra tutte le Regioni del Paese, la Campania è la più problematica per quanto attiene il lavoro sommerso, con 3.737 lavoratori a nero accertati sul totale di 9561 tutelati, seguita dall’Emilia Romagna (1423 lav. in nero su 9978), dalla Toscana (1648 lav. in nero su 10.480 accertati) e dal Lazio (1419 lav. in nero sul totale di 9978 posizioni accertate). Al contrario, la più virtuosa è la Valle d’Aosta, con appena 32 casi di lavoro nero accertati su 757 lavoratori tutelati (tuttavia, la Regione in questione raggiunge comunque il 70,7% come tasso di irregolarità complessivo).
Indagando il fenomeno per codici ateco, è altresì interessante notare quali siano le attività del Paese in cui è stata riscontrata la maggiore concentrazione di lavoratori a nero: servizi di alloggio e ristorazione (5.798), costruzioni (3.386), commercio all'ingrosso e al dettaglio (2.674), attività manifatturiere (2.268), agricoltura, silvicoltura e pesca (1.819).
Venendo poi ai dati relativi all’accertamento dello sfruttamento lavorativo e del caporalato, è evidente come le condotte sanzionate dal 603 bis c.p. siano sempre più infestanti il “terziario distribuzione e servizi” (440 le notizie di reato in tale settore sulle complessive 1.226 del 2024) e meno legato al settore agricolo, suo tradizionale terreno di elezione (dove dai 2.123 casi del 2023 si è scesi agli odierni 519 fenomeni accertati): 184 i casi scoperti dal personale ispettivo appartenente agli IAM e ITL interni alla DIL Sud, ovvero il 0,42%; 333 quelli della DIL Centro, ovvero il 0,98%; 709 i casi al Nord, ovvero l’1,6% del totali dei prestatori di lavoro controllati nel periodo di riferimento.
Sfruttamento del lavoro che cresce (non a caso…) proporzionalmente alla proliferazione dei CCNL presenti nel settore, con un insostenibile dumping contrattuale ben messo a fuoco nel recente contributo della Prof.ssa Ciucciovino: <<Il settore “Terziario, Distribuzione e Servizi” è caratterizzato da una forte frammentazione della contrattazione collettiva nazionale. Si addensano infatti nel terziario circa 240 CCNL, pari al 24,8% del totale di quelli archiviati dal CNEL. Questi CCNL coprono, secondo i dati INPS-CNEL, nel complesso n. 5.101.441 lavoratori italiani, pari al 33,7% del totale dei lavoratori del nostro Paese. La rilevanza del settore è quindi indubbia e progressivamente accresciuta dal fenomeno della cosiddetta terziarizzazione dell’economia italiana. Inoltre il settore si presenta come uno dei più importanti dal punto di vista occupazionale e produttivo, ma anche come quello più interessato, rispetto ad altri, dal fenomeno della concorrenza tra CCNL>> .
D’altronde è noto che il 2024 – anche grazie all’enorme lavoro di indagine svolto dal NIL dell’Arma dei Carabinieri - è stato contraddistinto dai provvedimenti di amministrazione giudiziaria, ex art. 34 del d.lgs. n. 159/2011 cd. “CAM”, ampiamente rivisitato dalla L. n. 161/2017, che hanno attinto primarie aziende <<rappresentative del cd. Made in Italy tanto apprezzato all’estero>> (così il Trib. Milano, Sezione autonoma misure di prevenzione, decreto 3 aprile 2024).
Imprese operanti nel settore del fashion market, del delivery e della logistica, in cui si è intervenuto per porre fine alla reiterazione del reato di cui all’art. 603 bis c.p., ovvero contesti produttivi ove è stato accertato che il caporalato è scorso lungo la catena degli appalti labour intensive .
Infine, importante considerare i risultati del neocostituito “Contingente Sicilia” – altra grande novità del 2024 – che ancora non è riuscito ad intercettare fenomeni di caporalato/sfruttamento nell’isola ma che, in pochi mesi, ha tutelato 1.994 lavoratori, portando all’emersione di 583 situazioni di nero assoluto (quasi il 30% degli accertati, dato davvero allarmante…).
5. Analisi territoriale per DIL di competenza – E’ di tutta evidenza che le tre DIL non “coprano” esattamente lo stesso territorio, attese le non trascurabili differenze quantitative e qualitative (in termini di obiettivi ispettivi rispetto all’eterogeneo tessuto produttivo locale) degli IAM ed ITL sottoposti al proprio coordinamento operativo e di vigilanza.
Fatta questa premessa, nella DIL Nord sono state svolte 46.965 ispezioni (di cui 29.477 ordinarie, 16.651 tecniche e 837 in materia di autotrasporto) con un tasso di irregolarità del 67,4%; nella DIL Centro le ispezioni si sono fermate a quota 34.469 (suddivise in 20.412 ordinarie, 13.445 le tecniche e 613 nel settore autotrasporto), il tasso di irregolarità è stato del 74,4%; la DIL Sud, invece, la più numerosa per numero di ispezioni con ben 47.754 (30.156 le ordinarie, 16.890 quelle tecniche e 709 in materia di autotrasporto), con un tasso di irregolarità attestatosi al 73,8%.
Ebbene, se le considerazioni svolte nei paragrafi che precedono sono corrette, nella DIL Centro l’azione di intelligence, sviluppatasi anche nei consessi di coordinamento con i restanti playmaker dell’attività ispettiva nei territori, ha performato maggiormente spingendo verso l’alto il tasso di irregolarità.
Merita un discorso a parte la Regione Sicilia, territorio in cui l’INL ha appena iniziato un nuovo complesso e sfidante capitolo della propria storia moderna, con l’84,2% di irregolarità, tasso dovuto alle 920 ispezioni irregolari sulle 1.092 definite dal Contingente, con 1.994 lavoratori tutelati e 2.396 irregolarità in materia di salute e sicurezza (in massima parte concentrate nel settore delle costruzioni, ristorazione e commercio).
In conclusione, per quanto attiene il tasso di irregolarità delle restanti Regioni, la Sardegna è la più virtuosa del Paese (con appena il 55,6%), maglia nera per la Campania, territorio in cui ci si attesta ad un meno rassicurante 81,7% (ove ad impressionare è il numero delle violazioni riscontrate in materia di salute e sicurezza sul totale delle ispezioni, percentuale che arriva al 93,42%), seguita dalle Marche (81.5% di irregolarità), il Molise (79,8%) e il Lazio (79,4%).
